דו"ח מבקר המדינה יוני 2004 - הפיקוח על ניסויים בבעלי-חיים
חוק צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן - החוק), מתיר ניסויים בבעלי חיים אולם מתנה אותם בהיתרים ומטיל עליהם הגבלות כדי למזער את הסבל של בעלי החיים. על פי החוק, הוקמה מועצה לניסויים בבעלי חיים (להלן - המועצה) ונקבע שהיא תהיה ממונה על הניסויים, על מתן האישורים להם ועל הפיקוח על ביצועם. המועצה פועלת במסגרת משרד הבריאות. בשנת 2001 היא התקינה את כללי צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשס"א-2001 (להלן - הכללים).
על פי החוק, את ההיתרים לביצוע ניסויים צריכה לתת ועדה שמינתה המועצה (להלן - הוועדה הארצית) או ועדות פנימיות של מוסדות שונים שהמועצה רשאית להתיר להם להקימן. נמצא, כי הוועדה הארצית לא התכנסה כלל במשך יותר משנתיים, מכיוון שיושב הראש שלה התפטר, והמועצה לא מינתה לו מחליף; בשל כך אישרה המועצה, בלי שקבעה קריטריונים בעניין זה, ועדות פנימיות כמעט לכל מוסד.
אחת לשישה חודשים אמורות הוועדות הפנימיות לדווח למועצה על ניסויים שהתירו ולהעביר אליה את כל הפרטים שאישרו; את הדיווחים בוחן יועץ מדעי מטעם המועצה. לא כל המוסדות הקפידו לשלוח למועצה את הדיווחים במועד. הערותיו של היועץ המדעי לא הועברו, לפי נוהלי העבודה של המועצה, לאישור יו"ר הוועדה הארצית ויו"ר המועצה ואף לא הובאו למליאת המועצה.
כדי להבטיח כי לא יתקיימו ניסויים שלא לצורך, התנה החוק את מתן ההיתר לביצוע ניסויים בניסיון מוקדם להשיג את מטרת הניסוי בדרכים חלופיות סבירות (להלן - החלופות). לשם כך פרסמה המועצה נהלים. ממסמכיה לא ניתן ללמוד אם הוועדות הפנימיות והחוקרים ממלאים אחר הנהלים האמורים. מאז הקמתה קיימה המועצה מספר רב של ישיבות בעניין החלופות ואף הקימה לשם כך גם ועדות מיוחדות, אך למעשה נושא החלופות לא התקדם הרבה במשך שמונה שנות כהונתה של המועצה.
על פי החוק, רק חוקר מוסמך שהוכשר בתחום מזעור הסבל לחיות מעבדה יהיה רשאי לבצע ניסויים בבעלי חיים. לפי הכללים, הכשרה כזו צריכה להיעשות במסגרת המוסד בקורס שאושר בידי המועצה. נמצא, כי המועצה לא הקפידה על כך שהמוסדות יעבירו לאישורה את תוכן הקורסים שהם מקיימים, ולמעשה אין היא יודעת אילו מוסדות מקיימים קורסים. המועצה גם לא קבעה מה צריך להיות היקף הלימודים המזערי בקורס, באילו דרישות צריך לעמוד משתתף בו וכד'. החוקרים אף אינם נדרשים בבקשות להיתר לעריכת ניסוי לציין איזה קורס הכשרה עברו.
שר הבריאות מינה רופא וטרינר שיהיה אחראי לפיקוח במוסדות. הווטרינר נהג לבדוק בעיקר את החזקת החיות ואת התפעול של בתי החיות ולא בדק כלל את הניסויים, אפילו לא את אלו שלגביהם היו ליועץ המדעי של המועצה השגות.
על פי החוק, המוסדות מדווחים למועצה אחת לשנה על הניסויים שנערכו בתחומם. רוב המוסדות דיווחו באופן מרוכז רק על המספר הכולל של בעלי החיים ששימשו לניסויים ולא פירטו לאילו ניסויים הם שימשו. המועצה אינה יודעת אילו ניסויים בוצעו בפועל, והיא אינה יכולה לבדוק אם החוקרים חרגו ממכסת בעלי החיים שאושרה להם. הדיווחים השנתיים שהעבירה אוניברסיטת בר אילן למועצה על המספר הכולל של בעלי החיים ששימשו לניסויים אף היו חלקיים.
המועצה הגדירה את תפקידי הוועדות הפנימיות וקבעה, בין היתר, כי עליהן לעקוב אחר הניסויים הנעשים במוסד, אולם היא לא הנחתה אותן כיצד לעשות זאת. למעשה אין המועצה יודעת אם מעקב כזה אכן מתקיים. באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת בר אילן נעשו ניסויים גם במעבדות החוקרים או בבתי חולים מסונפים ולא רק בבתי החיות. לא נמצא כל תיעוד על מעקב מסודר אחר ניסויים אלו.
על פי החוק, בכל מוסד שהוסמך לערוך ניסויים צריך להיות מועסק רופא וטרינר בעל תואר מומחה ברפואת חיות מעבדה, או רופא וטרינר שהוסמך לכך על ידי מנהל השירותים הווטרינרים במשרד החקלאות. המועצה לא ניהלה רישום בעניין ההסמכה של הווטרינרים ולא הקפידה על כך שלכל הווטרינרים במוסדות תהיה הסמכה בת תוקף. היא גם לא הקפידה שהווטרינרים יכתבו דוחות על ביקורי העבודה שלהם ויגישו אותם לווטרינר של המועצה, כנדרש.
הביקורת באוניברסיטת בר אילן העלתה, כי בשנים האחרונות היו לווטרינר המועצה הערות על מצבם הפיסי של בתי החיות באוניברסיטה ועל תפקודם הלקוי של העובדים; התברר, כי מצבם הפיסי של בתי החיות שופר, אולם הליקויים הנובעים מתפקוד לקוי של עובדי בתי החיות חזרו ונשנו. המועצה לא קבעה כללים ברורים שימנעו מחבריה להימצא במצב של ניגוד עניינים. היא גם לא העבירה למוסדות הנחיות ברורות ומחייבות בעניין קשריהם של בעלי תפקידים בהם וחברי ועדות פנימיות עם גופים הקשורים לסחר בבעלי חיים.
מבוא
אוניברסיטאות, מכללות אקדמיות, בתי חולים, מכוני מחקר וחברות פרטיות שונות משתמשים בבעלי חיים לצורכי מחקר במדעי החיים, ברפואה ובפסיכולוגיה ולצורך פיתוח ובדיקה של תרופות וחומרים. סוגיית הניסויים בבעלי חיים מעסיקה את העולם המערבי כבר שנים רבות. המצדדים בכך טוענים שהניסויים מאפשרים להציל חיי אדם, להאריכם ולשפר את איכות החיים. המתנגדים סבורים שחלק גדול מהניסויים מיותר, ועקב כך נגרם לחיות סבל רב שלא לצורך.
באוגוסט 1994 חוקק בישראל חוק צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן - החוק), ונקבע, כי שר הבריאות יהיה ממונה על ביצועו. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה, כי מטרתו "למצוא את האיזון המתאים בין הצורך להמשיך ולבצע ניסויים בבעלי חיים כדי לקדם את המחקר והרפואה, ובין הצורך למנוע ניסויים מיותרים ומיזעור הסבל הנגרם לבעלי חיים במהלכם". החוק מתיר ניסויים בבעלי חיים, אולם מטיל עליהם הגבלות רבות, וקובע הליכים למתן היתרים לניסויים ולפיקוח עליהם. לפי החוק ניתנים שני סוגי היתרים: 1. היתר כללי למוסד לעשות ניסויים. 2. היתר לעשות ניסוי מסוים שניתן לחוקר שהוסמך לכך.
בהתאם לחוק, הוקמה המועצה לניסויים בבעלי חיים, ונקבע כי היא תהיה ממונה על נושא זה (להלן - המועצה). לפי דין וחשבון שפרסמה המועצה בשנת 1999 (להלן-דוח המועצה), המועצה סבורה ש"אין נושא הקשור לניסויים בבעלי חיים היוצא מגדר סמכותה". על פי נתוני המועצה, בוצעו בשנת 2002 באישורה ניסויים בכ-290,000 בעלי חיים (97%-99% מהם מכרסמים ועופות) ב-48 מוסדות.
בחודשים יולי 2003-דצמבר 2003 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי עבודתה של המועצה ואת הפעולות שהיא נקטה ליישום החוק. בדיקות נעשו גם בארבע אוניברסיטאות: באוניברסיטה העברית בירושלים (שבה, על פי נתוני המועצה, נעשו בשנת 2002 ניסויים בכ-70,000 בעלי חיים), באוניברסיטת תל אביב (שבה נעשו ניסויים בכ-22,000 בעלי חיים), באוניברסיטת בר אילן (שבה נעשו ניסויים בכ-7,000 בעלי חיים) ובמכון ויצמן למדע (שבו נעשו ניסויים בכ-46,000 בעלי חיים).
הקמת המועצה לניסויים בבעלי חיים
בעקבות חקיקת החוק, הקים באפריל 1995 שר הבריאות דאז, הד"ר אפרים סנה, את המועצה והעניק כתבי מינוי ל-23 חבריה הפועלים ללא שכר, בהם, בין היתר, נציגי האקדמיה הלאומית למדעים ודיקנים של בתי ספר לרפואה, שבחלק מהם עושים ניסויים בבעלי חיים, נציגי ממשלה ונציגי הארגונים למען בעלי חיים. השר מינה בספטמבר 1995, בהתאם לסעיף 5(ב) לחוק, רופא וטרינר שיהיה האחראי לפיקוח במוסדות (להלן - וטרינר המועצה). המועצה, שכונסה לראשונה בחודש ספטמבר 1995, פועלת במסגרת לשכת המדען הראשי של משרד הבריאות.
על פי סעיפים 4 ו-24 לחוק, בתוך שישה חודשים מיום מינויה הייתה המועצה אמורה לקבוע באישור השר כללים למתן היתרים לעריכת ניסויים בבעלי חיים ולדרכי עשייתם, כללים בדבר הכשרה בתחום מזעור הסבל לחיות המעבדה וכללים בעניין המספר המרבי של ניסויים שייערכו בבעל חיים אחד.
בשנת 2001, שש שנים לאחר הקמתה ובעקבות עתירה שהוגשה לבג"ץ בעניין השתהות בהתקנת הכללים , התקינה המועצה כללים מפורטים - כללי צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשס"א-2001 (להלן - הכללים). הם כוללים את הכללים הנהוגים בארה"ב, שקבעה מועצת המחקר לאומית של ארה"ב (להלן - כללי NRC) , ונוסף על כך הם כוללים הוראות הנוגעות למתן היתרים לביצוע ניסויים במוסדות, להכשרת חוקרים ולהגבלות על ביצוע ניסויים חוזרים באותם בעלי חיים. משנת 2001 משמשים החוק והכללים בסיס לעבודת המועצה וליחסי הגומלין בינה ובין המוסדות המבצעים ניסויים.
מתן היתרים למוסדות
1. על פי סעיף 12 לחוק, המועצה מוסמכת להתיר למוסד עשיית ניסויים אם התקיימו בו תנאים אלה:
(א) המוסד הכין קובץ הנחיות כתובות בנוגע לכל ההליכים הכרוכים בביצוע ניסויים בבעלי חיים. ההנחיות אושרו בידי המועצה ומחייבות את העובדים.
(ב) המוסד מעסיק רופא וטרינר המופקד, בין היתר, על בריאות בעלי החיים ורווחתם, על טיפול רפואי בהם ועל הקטנת סבלם. על פי הכללים, בקשה להיתר לעשות ניסויים בבעלי חיים יש להגיש למועצה בכתב, לפרט בה את שם הרופא הווטרינר המועסק בו ולצרף אליה את קובץ ההנחיות האמור. ההיתר, שלא מוגבל בזמן, יינתן למוסד רק לאחר שהמועצה אישרה את קובץ ההנחיות ולאחר שהתקבל אישור וטרינר המועצה, כי בביקור שערך במוסד מצא שתנאי החזקת בעלי החיים בו עולים בקנה אחד עם הדרישות הנזכרות בכללים.
במאי 1998 פרסמה המועצה "חוברת נהלים לניסויים בבעלי חיים" (להלן - חוברת הנהלים), שהתבססה בין היתר על הניסיון שנצבר באוניברסיטאות הוותיקות. חוברת הנהלים הייתה אמורה לשמש, בשינויים המתחייבים, בסיס לקובצי ההנחיות של המוסדות השונים. חוברת הנהלים כללה, בין היתר, עקרונות כלליים להחזקה של בעלי חיים ולטיפול בהם ועקרונות ונהלים לביצוע ניסויים.
כאמור, בעת הביקורת נעשו ניסויים ב-48 מוסדות אשר להם נתנה המועצה היתר (להלן -המוסדות): שבע אוניברסיטאות (כולל מכון וייצמן למדע), שתי מכללות אקדמיות, 13 בתי חולים, שלושה מוסדות מחקר ממשלתיים ו-23 חברות תעשייתיות. משרד מבקר המדינה בדק במועצה באופן אקראי קובצי הנחיות של 27 מ-48 המוסדות שקיבלו היתר כאמור. נמצא, כי רוב הקבצים שהכינו המוסדות שקיבלו היתר בשנים הראשונות להקמת המועצה מתבססים עדין על חוברת הנהלים של המועצה, ואין הם מעודכנים בשינויים שהתרחשו בשנים האחרונות. לא נמצאה בהם התייחסות לכללים שהוציאה המועצה בשנת 2001, אף שלדברי המועצה, הכללים שפורסמו ברשומות הופצו למוסדות כבר באותה שנה. עוד נמצא, כי גם מוסדות שקיבלו היתר מהמועצה אחרי התקנת הכללים בשנת 2001 הכינו את קובצי ההנחיות שלהם על בסיס חוברת הנהלים משנת 1998.
הביקורת באוניברסיטאות שנבדקו העלתה, כי הן אמנם פועלות גם לפי הכללים וההנחיות שמפרסמת המועצה מפעם לפעם, אולם רובן לא עדכנו את קובצי ההנחיות שלהן כמתבקש מהשינויים שחלו. מכון ויצמן עדכן את קובצי ההנחיות שלו וריכז אותם בספר נהלים מלא ומעודכן, שלדברי המכון משמש את החוקרים במהלך עבודתם עם בעלי החיים, ואילו יתר האוניברסיטאות שנבדקו לא עשו כך: הן פרסמו את הנחיותיהן בשנים 1996-1997, אך לא עדכנו אותן בעקבות הכללים ובעקבות השינויים וההתפתחויות שחלו בנושא במהלך השנים האחרונות.
אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת בר-אילן הודיעו בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה בפברואר 2004, כי הן יפעלו לעדכון הנוהל כמתבקש. האוניברסיטה העברית הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה בפברואר 2004, כי סמוך לאותו מועד היא סיימה להכין נוסח מעודכן של קובץ ההנחיות והעבירה אותו בפברואר 2004 למועצה.
נוסף על היותו של קובץ הנחיות תנאי לקבלת היתר למוסד לערוך ניסויים, הוא כלי ללימוד ולהדרכה של חוקרים ותיקים וחדשים. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, לא די בכך שהמועצה העבירה את הכללים למוסדות, אלא עליה להפיץ למוסדות מעת לעת נהלים חדשים ומעודכנים שיחליפו את הנהלים ממאי 1998. על הנהלים לכלול את הכללים, התקדימים שנוצרו במהלך השנים, לקחים, נהלים פנימיים ועדכונים שפרסמה המועצה מעת לעת והעבירה למוסדות.
2. כאמור, בכללים נקבע, כי המועצה תיתן היתר למוסד, בין היתר, לאחר שהתקבל אישור מהווטרינר שלה שבביקור שעשה במוסד מצא כי תנאי החזקת בעלי חיים בו עומדים בדרישות המפורטות בכללי NRC. וטרינר המועצה שבודק תנאים אלו במוסדות המבקשים לקבל היתר, מדווח את תוצאות בדיקותיו למועצה. על סמך דיווח זה, הכולל גם פרטים חיוניים אחרים, כגון מטרות המוסדות, מספר החוקרים המועסקים בהם וסוגי בעלי החיים המיועדים לניסוי, אמורה המועצה, לאחר דיון, להחליט על מתן ההיתר.
מעיון בפרוטוקולים של ישיבות המועצה מהשנים האחרונות עולה, כי הדיון בעניין מתן היתר כללי למוסדות התקיים רק בסוף הישיבות. מפאת קוצר הזמן ואריכות הדיון בנושאים אחרים לא ניתנה לווטרינר האפשרות להעלות את תוצאות בדיקותיו בצורה מפורטת ובהירה, ולמעשה לא התקיים לפני ההצבעה על עניינים אלו דיון מעמיק וראוי. ואכן, בעבר התלוננו חברי מועצה כי עליהם להחליט בחיפזון בעניינים אלו מבלי שיהיו בידם כל הנתונים לפני ההצבעה במועצה.
עוד נמצא, כי התיעוד במועצה, ובכלל זה תיעוד ההליך למתן ההיתר למוסד, לא מסודר ומתויק בתיקי המועצה לפי מוסדות, כפי שראוי היה שייעשה.
בסוף אפריל 2004 מסרה המועצה למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת היא החליטה לקיים את הדיונים בעניין דוחות הווטרינר בתחילת ישיבותיה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להקפיד כי לפני הדיונים על מתן ההיתרים למוסדות יקבלו החברים לעיונם חומר רקע על המוסדות ואת דיווחי הווטרינר, כדי שהחלטותיה יינתנו לאחר שיקול דעת נאות וילוו בתיעוד מתאים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה גם לשקול הקמת ועדת משנה שתלווה את שלבי הטיפול בבקשת המוסד, ותמליץ למועצה על מתן היתר למוסד.
היתרים לעשיית ניסויים
1. כאמור, בצד ההיתר הכללי למוסד, טעון כל ניסוי היתר מיוחד. סעיף 13 לחוק קובע, בין היתר, כי המועצה תמנה מבין חבריה ועדה המוסמכת להתיר ניסויים בבעלי חיים; הוועדה תמנה "שלושה חברים לפחות, ובהם רופא וטרינר אשר יכהן כיושב ראש, חוקר מתחום מדעי החיים או הרפואה וחבר אחר שלא מתחום מדעי החיים או הרפואה". היא תהיה מוסמכת להתיר ניסוי בבעלי חיים לאחר ששקלה ומצאה כי הניסוי עומד בדרישות ובכללי המועצה. סעיף 14 לחוק קובע, כי על אף האמור בסעיף 13 "משרד ממשלתי, מוסד להשכלה גבוהה, מוסד חינוכי או מוסד שאישרה המועצה לעניין זה, רשאים להקים ועדה פנימית אשר אחד מחבריה רופא וטרינר והיא תמלא לעניין אותו מוסד את תפקידי הוועדה שהוקמה לפי סעיף 13".
בחוברת הנהלים משנת 1998 פירטה המועצה את תפקידי הוועדות הפנימיות, ומהם עולה, כי היא ראתה חשיבות רבה בקיום הוועדות הפנימיות לצורך יישום החוק ואכיפתו. בין היתר, הוטל על הוועדות הפנימיות לדון בבקשות של חוקרי המוסד לאישור ניסויים בבעלי חיים, לעקוב אחרי הניסויים הנערכים במוסד, לאשר את הכשרתו של עובד לעסוק בניסויים בבעלי חיים, לבדוק את התנאים הפיזיים של בעלי החיים המשמשים לניסוי ואת דרכי הטיפול בהם, לקבל דוחות מבתי החיות ומבתי הגידול של החיות על אופן הטיפול בהן ולייצג את המוסד במועצה לניסויים בבעלי חיים. יצוין, כי בדוח המועצה משנת 1999 נכתב, כי היא "אינה מאשרת הקמת ועדה פנימית במוסד שנערכים בו רק מעט ניסויים בבעלי חיים".
לפי הנהלים, חברי הוועדה הפנימית יהיו, נוסף על רופא וטרינר, מדענים חברי סגל המוסד העוסקים בניסויים בבעלי חיים. בחברות תעשייתיות צריך לכהן בוועדה הפנימית גם חבר חיצוני שאינו מועסק בידי החברה, אינו בעל עניין בחברה ואינו מקבל ממנה כל טובת הנאה.
הביקורת העלתה, כי בסוף 1995 מינתה המועצה ועדה לטיפול במתן היתרים לביצוע ניסויים (להלן - הוועדה הארצית), אולם בתקופה מרס 2001-אפריל 2003 הוועדה לא התכנסה כלל, מכיוון שיושב ראש הוועדה התפטר, והמועצה לא מינתה לו מחליף. בשל כך אישרה המועצה למוסדות, רובם חברות תעשייתיות, להקים ועדות פנימיות. יצויין, כי בקשות של אותם מוסדות להקים ועדות פנימיות סורבו בתקופה שבה פעלה הוועדה הארצית. לדברי המועצה, היא לא רצתה לשתק את עבודת החברות. באפריל 2003 העלה אחד מחברי המועצה לדיון את הליך האישור של הוועדות הפנימיות: "עד עכשיו היתה לנו פרקטיקה לא נכונה והיא שנתנו באופן די שגרתי אישורים לוועדות פנימיות של מוסדות שהם לא מוסדות מחקר, זה לא מתיישב עם החוק", הוא הדגיש שלא יתכן שאישורים להקמת ועדות פנימיות יינתנו ללא קריטריונים ובאופן גורף.
מעיון ברשימה מעודכנת שמסרה המועצה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2003 עולה, כי ל-36 מ-48 מוסדות שקיבלו היתר לניסויים בבעלי חיים יש ועדה פנימית, לחמישה מוסדות ניתן היתר להיעזר בוועדות פנימיות של מוסדות אחרים, ורק לשבעה מוסדות (שלושה שקיבלו היתר בסוף 2003 וארבעה שעושים ניסויים בודדים בלבד) לא ניתן אישור להקים ועדה פנימית. עוד העלתה הביקורת, כי ישנם מוסדות, רובם חברות תעשייתיות, שמספר הניסויים שעשו היה קטן מאוד, חמישה עד עשרה ניסויים במשך חצי שנה, ולמרות זאת אושר להם להקים ועדה פנימית. בתי חיות של מוסדות אחרים, אשר הותר להם להקים ועדה פנימית, נסגרו לאחר תקופת פעילות קצרה. המועצה כתבה למשרד מבקר המדינה, כי הקמת ועדות פנימיות מוסדיות היא נוהג מקובל בארה"ב ובארצות אחרות, ומראשיתה הייתה מדיניותה שמרבית ההיתרים לניסויים בבעלי חיים יינתנו בידי הוועדות הפנימיות של המוסדות בשל מומחיותם בנושא וכדי לשמור על סודיות המידע.
מדיווחי החברות התעשייתיות מתברר, כי בחברות רבות, ובייחוד באלה שבהם מספר החוקרים קטן, חברי הוועדות הפנימיות הם למעשה החוקרים העושים את הניסויים. כך יוצא אפוא שחברי הוועדה הפנימית מאשרים את הניסוי שלהם או של עמיתיהם. לדוגמה: חברה תעשייתית הגישה למועצה דוח חצי שנתי לתקופה ינואר-יוני 2003. בשבע מתשע בקשות לעריכת ניסויים שהגישה החברה, היו החוקרים הראשיים חברי הוועדה הפנימית, ובשתי הבקשות הנותרות חברי הוועדה הפנימית היו שותפים למחקר. היועץ המדעי של המועצה שבודק את הדוחות שמגישים המוסדות (ראו להלן) לא נתן את דעתו לעניין זה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה כתבה החברה, כי היא פעלה בהתאם לחוק, וכי הרכב הוועדה הפנימית שלה הובא לידיעת המועצה, וזו מודעת לכך שחלק מחברי הוועדות הפנימיות לוקחים חלק פעיל בניסויים עצמם.
מהאמור לעיל עולה, כי המועצה אישרה ועדות פנימיות כמעט לכל מוסד, בלי שקבעה לשם כך קריטריונים כלשהם. היא גם לא הקימה מנגנון שיאפשר לה לוודא שהוועדות מתפקדות כנדרש.
בשנת 2002 הגישו שישה חברי כנסת הצעת חוק פרטית - הצעת חוק צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים) (תיקון - המגבלות על ביצוע ניסויים ושקיפות מידע), התשס"ב-2002 (להלן - הצעה לתיקון החוק), אשר לפיה, בין היתר, יצומצמו סוגי המוסדות שיותר להם להקים ועדות פנימיות למשרדים ממשלתיים ולמוסדות להשכלה גבוהה בלבד. ההצעה לתיקון החוק נדונה לאחרונה בישיבת ועדת חינוך והתרבות בסוף אוקטובר 2002. הוחלט בה, לפצל חלק מהסעיפים שבהצעה לתיקון החוק כדי שמליאת הכנסת תצביע
עליהם בנפרד. הצעת החוק טרם עברה לקריאה ראשונה, ועקב פיזור הכנסת לא נמשך הטיפול בנושא זה.
באפריל 2003 הקימה המועצה ועדה שתציע לה קריטריונים לאישור ועדות פנימיות למוסד שאינו נמנה עם שלושת סוגי המוסדות המוגדרים בחוק כמי שזכאים להקים ועדות פנימיות. בתקופה אפריל 2003-ינואר 2004 הוועדה התכנסה פעם אחת.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שעקב אילוץ טכני - התפטרות יו"ר הוועדה הארצית ואי-מינוי מחליף ליו"ר - תאשר המועצה באופן גורף למוסדות להקים ועדה פנימית. על כן, על המועצה להחיש את הטיפול בנושא ולדאוג לקביעת קריטריונים לאישור הקמת ועדות פנימיות בכל סוגי המוסדות, שיתייחסו, בין היתר, למספר החוקרים במוסד, למספר הניסויים שנעשים בו, וליכולתו למנות כחברים בוועדה הפנימית אנשים בעלי כישורים מתאימים. כשיאושרו הקריטריונים יהיה על המועצה לדרוש עמידה בהם גם מהמוסדות שקיבלו בעבר אישור להקים ועדה פנימית. על המועצה לחדש בהקדם את פעילותה של הוועדה הארצית, על מנת לאפשר ביצוע ניסויים למוסדות שלא תאושר להם הקמת ועדה פנימית.
על המועצה גם לשקול את השאלה העקרונית, אם יש מקום לאשר לחברות תעשייתיות, הפועלות למטרת רווח, להקים וועדות פנימיות. לפחות יש לשקול, אם להתנות את האישור להקמת הוועדה בכך שהחברים החיצוניים יהיו רוב בוועדה. ראוי גם שיינתן משקל למספר החוקרים הפעילים בחברה, כדי למנוע מצב, כפי שתואר לעיל, שבו רוב הבקשות הנדונות נוגעות למעשה לחברי הוועדה עצמם.
המועצה מסרה למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2004, כי הוועדה שהוקמה לגיבוש קריטריונים סיכמה את עבודתה והגישה לה את המלצותיה, ודיוני המועצה בעניין זה טרם הסתיימו.
2. הרכב המועצה, כפי שנקבע בחוק, מקנה ייצוג לאינטרסים שונים בתחום הניסויים בבעלי חיים. כאמור, במועצה נציגים של ארגונים למען בעלי חיים; נציגי אקדמיה העוסקים במדעי החיים או ברפואה; ונציגי אקדמיה מתחומים אחרים: מדעי החברה והרוח, המדעים המדויקים והמשפטים. בחוק גם נקבע, כי אחד מחברי הוועדה הארצית המוסמכת להתיר ניסויים בבעלי חיים לא יהיה מתחום מדעי החיים או הרפואה.
הואיל והוועדה הפנימית של המוסד ממלאת למעשה את תפקידי הוועדה הארצית, רצוי היה כי המועצה תנחה את המוסדות לכלול בין חברי הוועדות הפנימיות שלהם גם נציגים שאינם מתחום מדעי החיים או הרפואה, אולם היא לא עשתה כן.
בבדיקה במועצה ובאוניברסיטאות הועלו הממצאים הבאים:
(א) באוניברסיטה העברית פועלת ועדה עליונה לאתיקה המשמשת כוועדה הפנימית של המוסד לעניין הניסויים בבעלי החיים, והיא דנה בעניינים עקרוניים וממונה על הקשר עם המועצה. נוסף על כך, פועלות באוניברסיטה ארבע תת-ועדות פקולטאיות. תפקידן, בין היתר, לדון בבקשות לעשיית ניסויים בבעלי חיים, לאשרן או לדחותן ולקיים את הקשר בין הפקולטה לבין הוועדה העליונה.
בדוח מבקר האוניברסיטה בנובמבר 2003 צויין, כי הוועדה העליונה ותת-הוועדות לא כללו בין חבריהן נציג שאינו מתחום מדעי החיים או הרפואה, אף שעל פי חוברת הנהלים של האוניברסיטה נציגים כאלה היו אמורים להיות בוועדות. בעקבות הערותיו של מבקר האוניברסיטה מונה חוקר מהפקולטה למדעי הרוח כחבר בוועדת האתיקה העליונה. אולם על פי דוח המבקר הרכב תת-הוועדות, המאשרות את הניסויים, לא השתנה.
(ב) באוניברסיטת תל אביב יש ועדה פנימית עליונה ושתי תת-ועדות פקולטאיות. הביקורת העלתה, כי בוועדה העליונה, המתכנסת לעיתים רחוקות ודנה בעניינים עקרוניים, מכהן נציג שאינו מתחום מדעי חיים או הרפואה, אך בתת-הוועדות, שדנות בניסויים ומאשרות אותם באופן שוטף, אין נציגים כאלה.
(ג) באוניברסיטת בר אילן יש ועדה פנימית אחת ומכהן בה גם נציג שאינו מתחום מדעי החיים או הרפואה המשתתף בכל ישיבותיה, אולם נמצא כי לעתים קרובות מתקיימים הדיונים בהשתתפות צוות מצומצם יותר, שנותן את האישורים; בצוות לא משתתף נציג זה.
האוניברסיטה העברית טענה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי היא קבעה לעצמה באופן וולנטרי דרישה שלפיה בוועדותיה הפנימיות ישתתפו חברים מתחומים שאינם קשורים לניסויים בבעלי חיים, אך לא תמיד הצליחה למצוא אנשים מתאימים לתפקידים אלו. ואילו אוניברסיטת תל-אביב הודיעה בתשובתה, כי בעקבות הביקורת "דיקני הפקולטאות לרפואה ומדעי החיים המליצו בפני רקטור האוניברסיטה למנות נציגים כאלה לוועדות".
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמועצה תיתן את דעתה להרכבי הוועדות הפנימיות, ורצוי שאלה יכללו גם חברים שאינם מתחום מדעי החיים או הרפואה, כדי להוסיף לשיקולי הוועדות נקודות מבט שונות.
3. על פי החוק והכללים, חוקר שמבקש לקבל אישור לעשות ניסויים בבעלי חיים צריך להעביר לוועדה הארצית או לוועדה הפנימית במוסד אשר בו הוא מועסק בקשה להיתר לעריכת ניסוי (להלן - הבקשה). על הבקשה לכלול, בין היתר, מידע כללי ופרטים על מטרת הניסוי ועל מהלכו המתוכנן, על סוגי בעלי החיים הדרושים ומספרם ועל הדרכים למזעור הכאב והסבל שלהם. הוועדות דנות בבקשות ומחליטות אם לדחותן או לאשרן בכפוף לשינויים. אחת לשישה חודשים מדווחות הוועדות הפנימיות למועצה על הניסויים שהתירו ומעבירות אליה את כל הבקשות שאישרו. על פי נוהלי עבודת המועצה, את הדיווחים אמורים לקרוא בודק מטעמה וכן וטרינר המועצה. עליהם לבדוק, בין היתר, את התאמת הניסוי שאישרו הוועדות הפנימיות לחוק. על פי הנוהל, אם אין לבודקים הערות, מאשררת מליאת המועצה את הניסויים. אם יש לבודקים הערות, הן מועברות לאחר אישור יו"ר הוועדה הארצית ויו"ר המועצה לוועדות הפנימיות להבהרות, ולאחר קבלתן מאשררת מליאת המועצה את הניסויים. אשרור המועצה אינו תנאי לתחילת הניסוי, אולם הוא מאפשר לה לקיים פיקוח ובקרה על האישורים שנותנות הוועדות הפנימיות, וביכולתה להורות על שינוי הניסויים או על דחייתם.
יועץ מדעי שבוחן את כל הבקשות שמעבירות הוועדות הפנימיות אל המועצה הוא הבודק מטעמה. את הערותיו הוא מעביר ליושבי הראש של הוועדות הפנימיות, לעתים עם העתק לסגן יו"ר המועצה.
הביקורת העלתה, כי ההערות של היועץ המדעי לא הועברו לאישור יו"ר הוועדה הארצית ויו"ר המועצה לפני העברתן לוועדות הפנימיות, כנדרש בנוהל עבודת המועצה. ממצאיו של היועץ אינם מובאים גם לידיעת מליאת המועצה, אף שהם היו כלולים בסדר היום של ישיבות רבות שלה. עוד העלתה הביקורת, כי בניגוד לנאמר בנוהל, לא משתתף וטרינר המועצה בהליך למתן האישורים.
בדיקת דיווחי הוועדות הפנימיות למועצה העלתה את הממצאים הבאים:
(א) לא כל המוסדות מקפידים לשלוח למועצה את הדיווחים החצי שנתיים במועד.
(ב) אף שהמוסדות קיבלו הנחיות להגיש את הבקשות על גבי טופס שהנפיקה המועצה וניתן להורידו מהאינטרנט, שונים טופסי הבקשות לאישורים ממוסד אחד למשנהו, דבר שמקשה על היועץ המדעי לבדוק את הבקשה ולהשוות בין המוסדות.
המועצה הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי בכוונתה להכין מערכת ממוחשבת שבאמצעותה יוכלו המוסדות להעביר לה בהליך מזורז דיווחים אחידים.
חלופות לניסויים בבעלי חיים
בסעיף 9 לחוק נאמר: "לא יינתן היתר לעריכת ניסויים בבעל חיים אם ניתן להשיג את מטרת הניסוי בדרכים חלופיות סבירות" (להלן - החלופות). בדצמבר 1999 פרסמה המועצה נהלים לשימוש בחלופות. בין היתר נקבעו הוראות אלה:
"א. כל מוסד שנעשים בו ניסויים בבעלי חיים חייב להשתמש ככל האפשר בדרכים חלופיות, להפחית את מספר החיות המשמשות בניסויים ולמזער את הכאב והסבל שלהן.
ב. החוקר יחפש חלופות לניסוי במאגרי מידע ממוחשבים, ובבקשה שיגיש לוועדה הפנימית של המוסד יציין אותן.
ג. אם קיימות חלופות הולמות, חובתה של הוועדה הפנימית לניסויים בבעלי חיים להציגן לחוקר.
ד. החוקר ייעזר בביו-סטטיסטיקאי בשלבי התכנון של הניסוי כדי להבטיח שימוש במספר קטן ככל האפשר של בעלי חיים".
1. מהבקשות שהוגשו למועצה לא ניתן ללמוד אם הוועדות הפנימיות והחוקרים מקיימים את הנהלים הנ"ל, שכן המועצה דורשת מהחוקרים רק להצהיר כי "לניסוי המבוקש אין חלופה", ולא מבקשת מהם לפרט אילו פעולות נקטו בחיפוש אחר חלופות. כתוצאה מכך אין היועץ המדעי של המועצה, שאינו בקי, כמובן, בכל סוגי המחקר, יכול להתייחס בבדיקתו לעניין זה.
2. מאז הקמתה קיימה המועצה מספר רב של ישיבות בעניין החלופות. בספטמבר 1995 היא הקימה ועדה להצעת חלופות לניסויים בבעלי חיים אשר בהן יוכלו להיעזר כל החוקרים, אולם הוועדה כמעט לא התכנסה ולכן לא הגישה כל הצעה בעניין.
באוגוסט 2002 הקימה המועצה ועדת חלופות חדשה, שחבריה היו חברי המועצה ואנשי מקצוע שאינם חברים במועצה. הוועדה קיימה עד ינואר 2004 ארבע ישיבות. והגיעה, לדברי המועצה, "לסיכומים בשלושה נושאים. אחד מהם הובא בפני המועצה והתקבלה החלטה על חלופה לשיטת בדיקה". מכאן עולה, כי במשך שמונה שנות כהונתה של המועצה היא לא הצליחה לקדם בהרבה את השימוש בחלופות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה המועצה, כי "אין בנמצא מאגר אמיתי רחב ומחייב של חלופות", אך ועדת החלופות תמשיך בעבודתה כדי "להבהיר למועצה ולחברי הוועדות הפנימיות את מסקנותיה ולהטמיע את החובה לחפש ולמצוא חלופות".
לדעת משרד מבקר המדינה, החיפוש אחר חלופות והטמעת חשיבותן בקרב החוקרים מייצגים נאמנה את כוונת המחוקק לצמצם את השימוש בניסויים בבעלי חיים למקרים שאין מנוס מכך. על כן, על המועצה לאכוף את הנהלים שהיא עצמה פרסמה בנושא, לפעול לקידום המחקר ואף לבחון את הצורך בגיוס מקורות מימון לשם כך. יצויין, כי לפי החוק רשאית המועצה באישור שר הבריאות וועדת הכספים של הכנסת לקבוע אגרות לבקשות ולהיתרים הניתנים על פי אותו חוק. נציגי ארגוני ההגנה על בעלי החיים החברים במועצה הציעו לא פעם לגבות מהחוקרים אגרה לצורך מימון הקידום של נושא החלופות, אך המועצה לא קיבלה החלטות בעניין זה.
הכשרת העוסקים בניסויים
1. בסעיף 11 לחוק נקבע, בין היתר, כי "ניסויים בבעלי חיים ייערכו רק על ידי חוקר מוסמך", המוגדר בחוק כ"עובד מוסד שמנהל המוסד הסמיכו לערוך ניסויים בבעלי חיים ועבר הכשרה בתחום מזעור הסבל לחיות מעבדה כפי שקבעה המועצה בכללים". בסעיף 4 לחוק נאמר כי המועצה, תקבע, בין היתר, כללים בעניין הכשרה בתחום מזעור הסבל לחיות מעבדה, ותיזום "תכניות הסברה בנושאים שבתחום פעילותה ותכניות השתלמות והדרכה לחוקרים בנושאים הקשורים בניסויים בבעלי חיים".
לפי הכללים, הכשרת החוקרים צריכה להיעשות במסגרת המוסד, בקורס שאושר בידי המועצה לאחר בחינת תכנית הלימודים שלו. בכללים פורטו הנושאים העיקריים שקורסים אלו אמורים לכלול. בטופס הבקשה נדרש החוקר להצהיר כי "עבר הדרכה בעריכת ניסויים בבעלי חיים ובמזעור הכאב הנגרם להם".
הביקורת העלתה, כי המועצה לא הקפידה על כך שהמוסדות יביאו לאישורה את תוכן הקורסים שהם מקיימים. עד מועד סיום הביקורת היא אישרה קורסים לחמישה מוסדות בלבד - שלוש אוניברסיטאות (ראו להלן) ושתי חברות תעשייתיות. היא לא פנתה מיוזמתה בצורה מסודרת בבקשה שכל אחד מהמוסדות יעביר לה, כמתחייב מהכללים, דיווח על קורסים, ולמעשה אין לה מידע אילו מוסדות מקיימים קורסים ואילו לא. האישורים בעניין זה ניתנים בעקבות פניות של המוסדות, לעתים בעקבות קבלת מידע אקראי על קורס זה או אחר. לדוגמה, בדצמבר 2003 ביקש הטכניון מהמועצה לאשר קורס שהוא מקיים כבר שנים רבות; הדבר נעשה לאחר שאחד מחברי המועצה שהוזמן להרצות בקורס זה, מצא שהמועצה לא אישרה אותו והפנה את תשומת לב הטכניון לכך. המועצה מסרה למשרד מבקר המדינה, כי הליכי אישור הקורס טרם הסתיימו.
בירורים שעשה משרד מבקר המדינה באוניברסיטאות שנבדקו מלמדים, כי האוניברסיטה העברית ומכון ויצמן פנו למועצה וקיבלו את אישורה לקורסים שהם מקיימים, ואוניברסיטת תל אביב צירפה לקובץ ההנחיות שלה שאושר על ידי המועצה גם פרטים על קורס שהיא מקיימת, ואילו אוניברסיטת בר אילן לא
עשתה כן.
2. הביקורת העלתה, כי לבד מפירוט הנושאים העיקריים שקורס אמור לכלול, לא נתנה המועצה את הדעת להיקף הלימודים המזערי בקורס, לדרישות ממשתתף בקורס וכד'. בהיעדר הנחיות מפורשות של המועצה בעניינים אלו האוניברסיטאות נהגו לפי הבנתן, כמפורט להלן:
האוניברסיטה העברית: הוכרה כמוסד המוסמך לערוך ניסויים בבעלי חיים בסוף שנת 1997, אולם קורס ההכשרה הועבר לאישור המועצה בשנת 2000 והתקיים לראשונה רק באותה שנה. הווטרינר הראשי של האוניברסיטה, שהוא גם מנהל הרשות לבתי החיות, אחראי לצד המנהלי ולצד הדידקטי של קורס בן 15 שעות הכלול בתכנית הלימודים של האוניברסיטה. הקורס הוא קורס חובה לתלמידים שמשתמשים בחיות מעבדה לצרכי מחקר, והוא פתוח גם לחוקרים מבחוץ. כל תלמיד שעמד בבחינה בציון 70 ויותר מקבל תעודה עם מספר הרשאה, שאותו הוא מציין בטופס הבקשה.
אוניברסיטת תל אביב: בתכנית הלימודים של האוניברסיטה כלול הקורס "עקרונות השימוש בחיות מעבדה במחקר ביו-רפואי", המתקיים בה, לדברי וטרינר האוניברסיטה, מאמצע שנות ה-80. זהו קורס חובה בן 42 שעות הניתן במסגרת הפקולטה לרפואה, המיועד לסטודנטים לתארים מתקדמים שעבודתם המחקרית דורשת שימוש בחיות מעבדה. בסיום הקורס נדרשים הסטודנטים להיבחן, אולם הם אינם מקבלים תעודה מיוחדת.
מכון ויצמן: הקורס "הכשרה בתחום מזעור הסבל לחיות מעבדה" הוא קורס בן 16 שעות שאושר על ידי המועצה בדצמבר 2001. בוגרי הקורס צריכים גם לעמוד במבחן תיאורטי וגם להוכיח "יכולת ביצוע הפרוצדורות המעבדתיות".
אוניברסיטת בר אילן: ההכשרה אינה מתקיימת במתכונת של קורס אקדמי רגיל, אלא כיום עיון בן שמונה שעות בלבד במסגרת סדנה כללית המיועדת לתלמידי מחקר חדשים באוניברסיטה. המשתתפים ביום העיון אינם נדרשים להיבחן.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה הסבירה המועצה, כי לדעתה פקולטה באוניברסיטה, הרשאית לקבוע דרישות בכל קורס, רשאית לקבוע גם תוכן של קורס הכשרה. אוניברסיטת בר אילן מסרה כי החל מסמסטר ב' של שנת הלימודים התשס"ד יתקיים הקורס במתכונת של קורס אקדמי רגיל, והוא יהיה בן 15 שעות.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין דינם של קורסים רגילים באוניברסיטאות כדינו של קורס הכשרה המתקיים מתוקף הסמכויות שבחוק ובכללים המוקנות למועצה. על כן ראוי שהמועצה תקבע כללים גם בעניין קורסי ההכשרה.
3. בכללים ישנה הבחנה בין קורס הנתון לפיקוח אקדמי, שלגביו נדרשת מעורבות המועצה רק בשלב אישורו, לקורס שאינו נתון לפיקוח אקדמי, שלגביו נקבע כי יושב ראש המועצה ימנה שני חברי מועצה בעלי מינוי אקדמי לפקח פיקוח מתמיד על רמת הלימודים בו.
כאמור, המועצה אישרה רק לשתי חברות תעשייתיות לקיים קורסי הכשרה. אולם הביקורת העלתה, כי היא אינה יודעת אם מוסדות לא אקדמיים אחרים, שקיבלו היתר לעריכת ניסויים, מקיימים קורסים, וממילא אינה מפקחת פיקוח מתמיד על רמת הלימודים בהם. החוקרים אף שקיבלו היתר לעריכת ניסויים אינם נדרשים בבקשות להיתר לעריכת ניסוי לציין איזה קורס הכשרה עברו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לפנות ביוזמתה לכל המוסדות האקדמיים והאחרים, לדרוש מהם שיעבירו לבדיקתה ולאישורה את תכניות הקורסים שהם מקיימים ולוודא שהקורסים מתקיימים במתכונת ובהיקף הראויים. מן הראוי שהמועצה תדרוש מהחוקרים לצרף לבקשותיהם מידע מלווה באסמכתאות על קורס ההכשרה שעברו.
הפיקוח על ביצוע הניסויים
1. סעיף 5(ב) לחוק הטיל על שר הבריאות למנות לאחר התייעצות עם המועצה רופא וטרינר שיהיה אחראי לפיקוח על ביצוע הניסויים במוסדות. על פי סעיף 15 לחוק, רשאי הווטרינר להיכנס בכל עת לכל מוסד ולכל בית גידול חיות ולעיין בכל מסמך על מנת לבדוק אם מתקיימות הוראות החוק. בסעיף 16(ב) לחוק נקבע, כי אם נוכח הווטרינר המפקח לדעת כי ניסוי חרג מההיתר שניתן לפי החוק, ימסור את המלצתו לוועדת הביקורת של המועצה (ראו להלן) לבטל או להשעות את ההיתר שניתן למוסד או לניסוי. בסעיף 8 בחוק נקבעו הגבלות שונות על אופן ביצוע הניסוי, בין היתר: הוגבל מספר בעלי החיים, נקבע שיש להקפיד על מזעור הכאב והסבל שייגרמו להם והוגבלו סוגי בעלי החיים בניסוי אחד.
בדוח המועצה משנת 1999 היא ציינה, כי אמצעי הפיקוח העיקריים שבידיה הם הביקורים של הווטרינר במוסדות. אולם משרד מבקר המדינה העלה, כי המועצה לא הגדירה במפורט את תפקידי הווטרינר. הוא נהג לבדוק במוסדות את החזקת החיות ואת התפעול של בתי החיות, את תקפות הכשרתם של צוות העובדים ושל הווטרינרים ואת שיטות ההרדמה ושיכוך הכאבים הנהוגים במוסד וכד'. אך המועצה לא הנחתה אותו לבדוק את הניסויים עצמם, אף לא את אלו שלגביהם היו ליועץ המדעי השגות והערות (ראו לעיל), ולא נמצא תיעוד המצביע על כך שהוא נהג לעשות זאת ביוזמתו.
מפעם לפעם מגיש הווטרינר לחברי המועצה דוח מרוכז על ביקוריו במוסדות; הדוח אמור לשמש בסיס לדיון במועצה. נמצא כי הדוחות חלקיים ולא מפורטים, והדיונים בעניינם נדחים שוב ושוב על ידי המועצה מפאת קוצר זמן.
כאמור לעיל, מסרה המועצה למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת היא החליטה לקיים את הדיונים בעניין דוחות הווטרינר בתחילת ישיבותיה.
1. סעיף 16 לחוק קובע, שעל המועצה למנות ועדת ביקורת בראשות נציג שר המשפטים; הוועדה הייתה אמורה לדון בניסויים שחרגו מההיתר שניתן להם. לפי החוק, בעקבות המלצתו של הווטרינר המפקח ולאחר ששמעה את טענות המוסד, רשאית ועדת הביקורת לבטל את ההיתר או לשנותו ולהתנות את המשך הניסויים בכל תנאי שתמצא לנכון.
נמצא, כי עד דצמבר 2002 לא מינתה המועצה ועדת ביקורת. רק לאחר שהוגשה נגד המועצה עתירה לבג"ץ , היא החליטה (בנובמבר 2002) על הקמת ועדת ביקורת, ואת מכתבי המינוי לשלושת החברים שלחה בדצמבר אותה שנה. אולם הביקורת העלתה, כי ועדת הביקורת לא התכנסה, מכיוון שכאמור לעיל, הווטרינר לא העביר לוועדה המלצות הנוגעות לניסויים, הואיל ולא בדק אותם.
המועצה טענה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי אין זה "מתפקידו או מהכשרתו של הרופא הוטרינר לבדוק את הניסויים בבעלי חיים הנערכים במוסדות". אם כי לדבריה, אם במסגרת ביקורו במוסדות הוא מוצא בעל חיים שהשתתף בניסוי במצב לא תקין הוא מורה מיידית על הפסקת הניסוי ועל המתת החיה. אשר לוועדת הביקורת, טענה המועצה כי "עד שנת 2002 פעלה המועצה כולה [ההדגשה במקור] (לא באמצעות ועדת ביקורת) להביא לשינוי התנאים במוסדות".
לדעת משרד מבקר המדינה, הפרשנות של המועצה באשר לתפקידו של הווטרינר אינה עולה בקנה אחד עם לשונו הברורה של החוק, שלפיו מוטלת על הווטרינר החובה לבדוק בביקוריו אם מקוימות הוראות החוק, הכוללות כאמור גם הגבלות שונות על אופן ביצוע הניסוי. על מנת לקיים חובה זו יש לכלול בתכניות העבודה של הווטרינר בדיקות מדגמיות בנוגע לאופן ביצוע הניסויים.
3. סעיף 6 לחוק מאפשר לחברי המועצה להיות שותפים פעילים בפיקוח על הניסויים: "חברי המועצה רשאים, באישור יושב ראש המועצה או לפי הסדרים שיקבע, לבקר בכל מקום שבו נערכים ניסויים בבעלי חיים ובלבד שחברי המועצה ינקטו את האמצעים המקובלים הדרושים כדי למנוע פגיעה בניסוי". בדין וחשבון של המועצה משנת 1999 היא ייחסה חשיבות לביקורים אלה של חבריה, גם אם לדבריה אין להם הסמכות שניתנה לווטרינר, שכן היא הניחה שאם יתגלו בביקורים אלו פעולות שלא כחוק, יביא הביקור לידי תיקון הליקויים או לפעולה כאמור על פי סעיף 16 לחוק.
הביקורת העלתה, כי כמעט לא התקיימו ביקורים כאלה. בינואר 2002 דנה המועצה במסמך "הסדרים למתן תוקף לסעיף 6 לחוק ניסויים בבעלי חיים בדבר ביקורים של חברי המועצה במוסדות" שחיבר אחד מחבריה. המועצה החליטה, שהמסמך יועבר לעיון כל חבריה לשם קבלת הערותיהם, אולם היא לא שבה ודנה בעניין זה, לא קבעה הסדרים לביקורים כאלה, ולמעשה היא אינה מעודדת את חבריה לבקר במוסדות.
המועצה טענה בתשובתה, כי "מעולם לא היתה פניה של חבר מועצה לבקר במוסד אשר לא נענתה" וכי אין צורך להאיץ בחבריה כדי לעודד אותם לבקר במוסדות.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח התרומה האפשרית של ביקורי חברי המועצה לפיקוח על ביצוע הניסויים, מן הראוי שהמועצה תשקול את הצורך לעודד את חבריה לבקר במוסדות ותקבע הליכים מסודרים לשם כך.
4. סעיף 17 לחוק קובע, כי פעם בשנה (עד 28 בפברואר) ידווח מוסד למועצה בפירוט על הניסויים שעסק בהם במהלך השנה שקדמה וימסור את שם הרופא הווטרינר המועסק במוסד. המועצה גם דורשת מהוועדות הפנימיות לדווח לה מדי שנה על מספר בעלי החיים שהזמינו בתי החיות שלהם או גידלו במרוצת השנה.
נמצא, כי רוב המוסדות מדווחים למועצה באופן מרוכז רק על המספר הכולל של בעלי החיים ששימשו לניסויים ואינם מפרטים לאילו ניסויים הם שימשו. המוסדות גם אינם מדווחים אילו ניסויים שאושרו בוצעו בפועל, ואילו בוטלו או נדחו. למעשה, המועצה אינה יודעת כמה ניסויים נעשו בפועל, אין לה אפשרות להשוות בין ההיתרים ובין הביצוע בפועל, והיא אינה יכולה לבדוק, אפילו באופן מדגמי, אם חוקר חרג ממכסת בעלי החיים שאושרה לו.
לדוגמה, מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באוניברסיטת בר אילן עולה, כי הדיווחים השנתיים שהעבירה הוועדה הפנימית של האוניברסיטה למועצה היו חלקיים בלבד; נכללו בהם רק בעלי חיים שסיפקו בתי החיות של האוניברסיטה ולא אלה שנקנו, ואף לא בעלי החיים שסיפק בית חיות אחר למעבדה לפסיכולוגיה. בדיווחים לא נכללו דגים, אף שהניסויים בהם חייבים בדיווח. המועצה לא יכלה אפוא ללמוד מהנתונים שבידיה על המצב באוניברסיטת בר אילן לאשורו.
המועצה הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות מערכת המחשוב החדשה שתוכנס היא מצפה לקבל מהמוסדות דיווחים מפורטים יותר. אוניברסיטת בר אילן הודיעה בתשובתה בפברואר 2004, כי הדוח השנתי שלה לשנת 2003 יכלול מידע על כל הניסויים שנעשו באוניברסיטה ופירוט של השימוש בבעלי חיים בכל מחקר ומחקר.
5. בדוח המועצה היא הגדירה, כאמור, את תפקידי הוועדות הפנימיות וקבעה, כי עליהן "לעקוב אחר הניסויים הנערכים במוסד". ביום עיון שקיימה המועצה במרץ 2003 בהשתתפות חברי הוועדות הפנימיות של המוסדות, ציין היועץ המדעי של המועצה, כי הוועדות הפנימיות הן הגופים המפקחים והאחראים העיקריים לביצוע החוק; הפיקוח שלהן "הוא על השימוש בבעלי חיים במחקר ואופן הטיפול בבעלי חיים לפני, במשך ואחרי הניסוי".
למשרד מבקר המדינה התברר, כי המועצה לא הנחתה את הוועדות כיצד עליהן לעקוב אחר הניסויים ולא דרשה מהן לדווח לה על כך. למעשה, אין המועצה יודעת אם מעקבים כאלה אכן מתבצעים. מהבירורים שנעשו באוניברסיטאות שנבדקו עולה, כי מרבית הניסויים מבוצעים אמנם בבתי חיות שבהם מטפלים מוסמכים ומנהלים וטרינרים; אולם האוניברסיטאות, למעט מכון וייצמן, לא גיבשו נהלים לפיקוח, ולו גם מדגמי, על הניסויים בהן. יתר על כן, באוניברסיטת בר אילן ובאוניברסיטה העברית מתבצעים ניסויים גם במעבדות החוקרים, ובאוניברסיטה העברית - גם בבתי חולים מסונפים. לא נמצא כל תיעוד המצביע על מעקב מסודר אחר ניסויים אלו. יצוין, כי בדוח הביקורת שלו משנת 2003 התריע מבקר האוניברסיטה העברית כי "אין הווטרינרים עורכים, בדרך כלל, בדיקות מעקב כדי לוודא שהניסויים אכן נערכו על פי ההנחיות". משרד מבקר המדינה מצא כי מצב זה לא השתנה.
האוניברסיטה העברית הודיעה בתשובתה, כי בחוברת הנהלים החדשה שפרסמה בפברואר 2004 "מופיעות הנחיות מפורשות לביצוע ביקורות ע"י הוועדות הפקולטאיות".
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להבהיר למוסדות כי חובתם לפקח על ביצוע הניסויים ולדרוש מהם לקבוע נהלים מפורטים שיחייבו הן את הוועדות הפנימיות הן את החוקרים. עליה גם להבהיר להם כי הוועדות הפנימיות מחויבות למלא אחר הנחיותיה ולהגיש לה את הדוחות על ביצוע הניסויים לאחר שבדקו שהאישורים מתאימים לביצוע.
המועצה הודיעה בתשובתה, כי היא תפנה למוסדות ותבקש מהם דיווחים על המעקב אחרי הניסויים.
6. מוסדות מסוימים (להלן - מוסדות מסונפים) לא הקימו ועדות פנימיות, אולם המועצה אישרה להם לנצל את המומחיות והמיומנות של ועדות פנימיות של מוסדות שבהם מתקיימים ניסויים רבים יותר (כגון אוניברסיטאות; להלן - מוסדות עצמאיים) ולהיעזר בשירותיהן. חלק מהניסויים של עובדי המוסדות המסונפים נעשים בין כותליהם, וחלק - במוסדות העצמאיים.
הביקורת העלתה, כי המועצה לא גיבשה לעצמה קריטריונים שלפיהם יהיה אפשר להחליט באילו נסיבות ניתן יהיה לאשר למוסדות מסונפים להיעזר בשירותיהם של מוסדות עצמאיים. גם לא נמצא, כי המועצה נתנה את דעתה די הצורך לעובדה שהפיקוח על עשיית ניסויים במוסדות מסונפים עלול להיפגע, והיא לא הבהירה במפורש מי אמור לקיימו.
לאוניברסיטה העברית, לדוגמה, מסונפים ארבעה מוסדות (שלושה בתי חולים וחברה תעשייתית אחת), ולאוניברסיטת בר אילן סונפה לאחרונה חברה תעשייתית. מבירורים שנעשו באוניברסיטאות אלו עלה, כי הוועדות הפנימיות לא מקיימות כלל פיקוח ומעקב באמצעות הווטרינרים שלהן אחר הניסויים שנעשים בין כותלי המוסדות המסונפים. לדבריהן, את הפיקוח והמעקב אמורים לקיים הווטרינרים המוסמכים של המוסדות המסונפים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להבהיר למוסדות המסונפים ולמוסדות העצמאיים על מי מוטלת חובת הפיקוח והמעקב על ביצוע הניסויים וחובת הדיווח על הפעולות שננקטו בעניין זה.
הווטרינרים במוסדות
1. לפי סעיף 12 לחוק, המועצה מוסמכת להתיר עשיית ניסויים במוסד אם, בין היתר, "במוסד מועסק רופא וטרינר אשר מפקח על בריאות בעלי החיים ורווחתם, נותן להם טיפול רפואי, מופקד על מניעת מחלות, על הקטנת סבלם של בעלי חיים לפני, בעת ולאחר גמר הניסויים, על המתתם במידת הצורך, ואשר מדריך את סגל העובדים בנושאים אלה". בחוק מוגדר רופא וטרינר כ"רופא וטרינר בעל תואר מומחה לרפואת חיות מעבדה או רופא וטרינר שהמנהל הסמיכו לעניין חוק זה". ההסמכה ניתנת בדרך כלל לשנתיים, ולאחר מכן יש לחדשה. על פי נתוני המועצה, יש בארץ רק שמונה רופאים וטרינרים אשר מומחים לחיות מעבדה, ולכן יש צורך להסמיך את רוב הווטרינרים במוסדות.
לפי דוח המועצה, אלה תפקידי הרופא הווטרינר (להלן - וטרינר): גיבוש הנחיות ונוהלי עבודה להחזקת החיות ולטיפול בהן; חברות בוועדה הפנימית של המוסד; אישור ניסויים חדשים במוסד ופיקוח על פרוצדורות חדשות; פיקוח על תנאי אחזקת החיות; השגחה לפי הצורך על הניסויים ועל הטיפולים בבעלי החיים.
הביקורת העלתה, כי המועצה לא ניהלה רישום ומעקב בעניין ההסמכה של הווטרינרים, אף שהמנהל מעביר אליה העתקים ממכתבי ההסמכה שהוא שולח מפעם לפעם לווטרינרים שבמוסדות. היא גם לא הקפידה על כך שלכל הווטרינרים במוסדות תהיה הסמכה תקפה. רק באוקטובר 2003 עשו וטרינר המועצה ויו"ר הוועדה המייעצת להסמכת רופאים וטרינרים במשרד החקלאות בדיקה ראשונה בעניין זה, והתברר להם שהיו 19 מוסדות שלווטרינרים שלהם לא הייתה הסמכה תקפה, ביניהם וטרינרים במוסדות גדולים שעושים ניסויים רבים, כמו האוניברסיטה העברית. תוקף ההסמכה של וטרינרים מסוימים פג כבר בשנים 2001 ו-2002. היו אף שלושה מוסדות שהווטרינר המועסק בהם לא קיבל בכלל הסמכה. בעקבות בדיקה זו פנה וטרינר המועצה למוסדות ודרש מהם לפעול באופן מיידי להסדרת ההסמכה כדי שלא יישלל מהם הרישיון לבצע ניסויים בבעלי חיים. עד מועד סיום הביקורת, הסדירו כל המוסדות את ההסמכה של הווטרינרים שלהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהל רישום ומעקב שיטתיים כדי להבטיח שלכל הווטרינרים במוסדות תהיה הסמכה בת תוקף, ולהימנע ממתן אישור לביצוע ניסויים למוסדות שלא יעמדו בדרישות החוק בעניין זה.
2. יש מוסדות המחזיקים בתי חיות גדולים, ובהם מועסקים וטרינרים במשרות מלאות. אולם יש מוסדות, שלהם בתי חיות קטנים שאינם מצדיקים העסקת וטרינרים במשרות מלאות. מעיון ברשימת הווטרינרים במוסדות עולה כי וטרינרים מסוימים עובדים במקביל במספר מוסדות במשרות חלקיות. ועדה מטעם המועצה דנה בתדירות הביקורים של וטרינרים במוסדות שבהם בתי חיות קטנים וקבעה את מספר הביקורים המזערי שעל הווטרינר לעשות לפי מספר הכלובים, סוג בעלי החיים וסוגי הניסויים. עוד קבעה הוועדה, כי הוועדה הפנימית של המוסד תדווח למועצה על היקף ההעסקה של הווטרינר ועל תדירות הביקורים שלו. על הווטרינר שהוא חבר הוועדה הפנימית לכתוב דוח על כל אחד מביקורי העבודה שלו במוסד. הדוח יוגש לווטרינר המועצה.
הביקורת העלתה, כי המועצה לא הקפידה שהוועדות הפנימיות ידווחו לה על מספר ביקוריהם של הווטרינרים ועל תדירותם. היא גם לא הקפידה שהווטרינרים יגישו דוחות על ביקורי העבודה שלהם במוסדות לווטרינר של המועצה כנדרש, וגם לא בדקה אם מספר הביקורים שעשה הווטרינר הוא לפחות המספר המזערי שקבעה הוועדה האמורה בהתאם לתבחינים שגיבשה.
וטרינר אוניברסיטת בר אילן עובד בחצי משרה לפי אישור המועצה. הוא יושב דרך קבע במשרד המרוחק משלושת בתי החיות ומ-22 מעבדות הניסויים המפוזרות בקמפוס. הווטרינר סבור כי היקף משרתו אינו עונה על צרכי הפיקוח. בנובמבר 2002 הוא כתב אל יו"ר הוועדה הפנימית באוניברסיטה, כי "לאור היקף העבודה המחקרית ההולך ומתרחב, הכללים והנהלים המצטברים והפיקוח החיצוני ההולך ומתהדק, מערך הפיקוח הווטרינרי אינו יכול למלא את הנדרש על פי חוק במסגרת המשאבים המוקצים לכך היום". יצוין, כי לא נמצא שהווטרינר נהג לתעד באופן שוטף את ביקוריו בבתי החיות השונים, כנדרש, ואין לדעת אם עמד במכסת הביקורים המינימלית.
אוניברסיטת בר אילן כתבה למשרד מבקר המדינה, כי היקף משרתו של הווטרינר אושר על-ידי המועצה. המועצה כתבה בתשובתה כי לפי גודל בתי החיות של האוניברסיטה מספיקה חצי משרה.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שנמצאו בבתי החיות באוניברסיטה , על האוניברסיטה ועל המועצה לשקול שנית אם משאבי הפיקוח הקיימים עונים על הצרכים.
בדיקות החזקת החיות והתפעול של בתי החיות
כאמור, נוהג וטרינר המועצה לבדוק מפעם לפעם בביקוריו במוסדות את החזקת החיות ואת התפעול של בתי החיות. הביקורת העלתה, כי הדוחות על תוצאות הביקורים אינם מפורטים דיים ואינם מסודרים כראוי לפי מוסדות, ולעתים לא ניתן למצוא בתיקי המועצה את כל התיעוד. לדוגמה, לא נמצא כל התיעוד הנוגע לביקוריו של הווטרינר באוניברסיטת בר אילן. אולם ממכתב שהעביר בינואר 2002 יו"ר המועצה אל נשיא האוניברסיטה עולה, כי וטרינר המועצה העיר לאוניברסיטה כבר מספר פעמים בעבר כי חדרי החיות שלה אינם עומדים בתקנים של המועצה לניסויים בבעלי חיים, וכי נמצאו ליקויים המעידים על תפקוד לקוי של עובדי בתי החיות. היו"ר ציין, כי כיוון שפניותיו של הווטרינר לא הועילו, והליקויים לא תוקנו, הוא נאלץ להודיע לו איזה טיפול מיידי נחוץ. ממכתב נוסף מאוגוסט 2002 של יו"ר המועצה לנשיא האוניברסיטה עולה, כי וטרינר המועצה עשה ביקור פתע באוניברסיטה ומצא שהליקויים לא תוקנו.
תשובותיהן של המועצה ושל האוניברסיטה מלמדות, כי האוניברסיטה השקיעה בשנים האחרונות משאבים רבים בקידום התשתיות ושיפורן, והליקויים במצבם הפיסי של בתי החיות תוקנו. אולם מהתיעוד שנמצא באוניברסיטה עולה, כי ליקויים הנובעים מתפקוד לקוי של עובדי בתי החיות חוזרים ונשנים. להלן דוגמאות:
(א) באוקטובר 2002 כתבה חוקרת בכירה באוניברסיטה למנהל בית החיות ולווטרינר כי טיפול לקוי בעכברים שהוחזקו זמן רב בתנאים לא נאותים, גרם לכך שהניסוי "ירד לטמיון".
(ב) במכתבים שונים מאוקטובר 2002, ממארס וממאי 2003 שכתבו מנהל בתי החיות והווטרינר לעובדים של בתי החיות נאמר, כי "עכברים נמצאו ללא מים... טמפרטורת החדר הגיעה ל-34 מעלות, בניגוד לטווח הטמפרטורה המותרת... הארנבות נמצאות ללא מזון בכלובים... חולדות נמצאו במספר העולה על המותר..." והכלובים לא היו נקיים. במכתב מאוקטובר 2003 ציין מנהל בית החיות, כי מצא את אחד מבתי החיות ללא השגחה, כאשר חלק מחדרי החיות לא נעולים, והשער הראשי פתוח לרווחה.
(ג) במאי 2003 נדקרה עובדת ניקיון במחט שהושארה לאחר ניסוי שבוצע באחד מבתי החיות, אולם בהעדר תיעוד ומסודר, היה קושי רב בזיהוי החומר שהיה במזרק.
(ד) וטרינר שהוזמן על ידי האוניברסיטה בספטמבר 2003 לחקור את נסיבות המוות של מספר כבשים שהוחזקו בדיר, ציין בדוח שלו, כי קיימת אפשרות שחלק ממקרי המוות נגרמו ממזון ישן מקולקל, והדגיש, כי "דרוש פיקוח על סדרי עבודה בדיר בצורה הדחופה ביותר" והמליץ לנהל יומן עבודה יומי שבו יירשמו כל הפעולות שעושים העובדים.
בסיור שעשה עובד משרד מבקר המדינה בבתי החיות נמצאו ליקויים בתפעולם ובתחזוקתם. כך למשל, בית החיות הדרומי לא היה נעול כיוון שהמנגנון לא פעל; הטמפרטורה בחדר שבו הוחזקו חולדות הייתה גבוהה וסיכנה את חייהן; אחד הסטודנטים שביצע ניסוי לא הוכשר בקורס, כנדרש; עובדי בתי החיות לא מילאו אחר כל הנחיותיו של הווטרינר בעניין מסירת בעלי חיים לחוקרים: הם לא ניהלו יומן, ויש שבעלי החיים נמסרו לחוקרים בלא שהווטרינר אישר זאת בחתימתו כנדרש.
משרד מבקר המדינה העיר לאוניברסיטת בר אילן כי עליה להקפיד על כך שכל עובדי בתי החיות והחוקרים יעברו הכשרה מתאימה; עליה לקבוע בנוהל את תפקידיהם של העובדים השונים ולחייבם לתעד את כל התהליכים החשובים הכרוכים באחזקת בעלי החיים ובמסירתם לחוקרים לביצוע ניסויים. משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי אמנם האחריות לתיקון הליקויים מוטלת על האוניברסיטה, אולם אין בכך כדי לפטור את המועצה מחובתה לפקח ולאכוף על האוניברסיטה את קיום החוק ותיקון הליקויים.
ניגוד עניינים
בתחום הניסויים בבעלי חיים מעורבים אינטרסים כלכליים. חברי מועצה או חברים בוועדותיה יכול שתהיה להם זיקה לחברות שעוסקות בסחר בבעלי חיים באופן המציב אותם במצב של ניגוד עניינים. על המועצה להיות ערה לכך ולהיערך בהתאם.
מן הבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה, כי בשנים הראשונות לכהונתה לא הייתה המועצה ערה דיה לסוגיה זו, והיא מינתה כחברים בוועדותיה גם מי שהייתה להם זיקה לחברות שעסקו בסחר בבעלי חיים. קיים חשש לניגוד עניינים מובנה בין מטרותיהן המסחריות של חברות אלו, שיש להן עניין ברור למכור בעלי חיים לניסויים, ובין הוראות החוק המגביל את השימוש בבעלי חיים לצורך ניסויים, שעל יישומו מופקדת כאמור המועצה. המועצה לא קבעה לוועדותיה נוהלי עבודה שימנעו מחבריהן להימצא במצבים של ניגוד עניינים. יש לציין, כי בעקבות תלונות שהתקבלו במועצה התפטרו בשנת 2001 מי שהייתה להם זיקה לחברות שעסקו בסחר בבעלי חיים ואחרים שהייתה להם זיקה כזאת ועמדו להתמנות לא מונו.
המועצה הודיעה בתשובתה, כי "אין כיום ניגוד עניינים בין פעולת המועצה ובין היושבים בה... אין אף חבר מועצה הקשור בקשרים מסחריים עם אחת מהחברות שעוסקות באספקה של בעלי חיים לניסויים במדינת ישראל"; אם תתעורר בעיה של ניגוד עניינים, המועצה תפנה לממונה על נושא זה במשרד המשפטים, ואם יתברר שיש בעיה, תנקוט את הצעדים המתבקשים.
לדברי המועצה, היא קיימה דיון עקרוני על ניגוד העניינים בישיבתה ביוני 2001. אולם הביקורת העלתה, כי בדיון האמור לא התקבלו החלטות עקרוניות, ועד תום הביקורת המועצה לא קבעה כללים ברורים בעניין מניעת ניגוד עניינים לרבות קריטריונים למינוי חברים. המועצה לא העבירה למוסדות הנחיות מחייבות בעניין קשרים של בעלי התפקידים וחברי הוועדות הפנימיות עם גופים הסוחרים בבעלי חיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לדון בהקדם בכל ההיבטים הקשורים לתפקודם של חבריה, של חברי הוועדות הפנימיות ושל בעלי התפקידים במוסדות, לגבש אמות מידה ברורות באשר לעיסוקם הנוסף ולקבוע נהלים שיבטיחו שחבריה לא ייקלעו למצב של ניגוד עניינים.
המועצה הודיעה בתשובתה, כי היא מקבלת בברכה את ההצעה לקיים דיון עקרוני בכל ההיבטים הללו.